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程章斌:财务可行性是亚投行选择项目的关键标准

来源:21世纪经济报道 作者:和佳 更新于:2018-11-26 阅读:

亚洲交通基础设施投资需求巨大。据估计,为支持亚洲的贸易和经济增长,交通基础设施的投资需求每年约为5000至9000亿美元。不久前亚洲基础设施投资银行(下称"亚投行")发布了交通领域投资战略(下称"战略"),阐明其在亚洲及其他地区交通基础设施投资的目标和原则。

根据"战略",亚投行将优先投资具有显著经济效益的主干道和战略交通基础设施项目,包括主要城市中心或主要经济区之间的干线、跨境连接项目等。"战略"还强调,亚投行将重点支持具有"中等财务可行性"的项目,以撬动私人投资。

亚投行资深经济学家程章斌(Jang Ping Thia)近日接受记者专访时称,该战略首次对外明确表示,财务可行性是亚投行选择项目的关键标准。"这是一个重大转变,在选择项目时,我们希望在社会、经济效益和财务回报之间找到一个平衡点。"

重点关注"半商业化"项目

问:根据 "战略", 亚投行在今后的投资方向将如何调整?

程章斌:在交通基础设施项目中,一些项目资金回报率高、商业化程度高,可完全由私营部门投资,比如有较好盈利前景的机场;一些项目社会效益大,但资金回报率较差,如乡村道路。这些都不是亚投行关注的项目。

我们希望投资既能产生较大经济、社会效益,又具有一定财务可行性的项目,一些"半商业化"的项目。比如我们在印度的一些收费高速公路项目,政府拨款40%,私营企业投入60%,政府对经济和社会效益进行了财政支持,同时私企能够获得财务回报。

确实,在一些国家,公共交通基础设施的收入往往难以完全覆盖成本,但至少要能在一定程度上收回成本。我们鼓励项目所在国对交通基础设施的用户收费。

问:铁路和高铁会是亚投行重点关注的项目吗?

程章斌:铁路、高铁和城市地铁都是我们非常感兴趣的项目。高铁项目是否可行取决于三个条件:一是地区人口密度,因为高铁主要运载的是人,而非货物;二是工程成本;三是需要一定经济水平的支持。

具体来看,中亚等地区人口稀薄,不适合发展高铁,更适合铁路,而印度一些地区人口密集。此外,高铁一般造价较高,受益于经济规模,中国已大幅降低了高铁的成本。如果印度或印尼能够复制这种规模经济,降低工程和建设成本,那么这些地区有望出现更多高铁。中国的经验表明,人均GDP在6000至7000美元左右的水平时,高铁在经济上是可行的。目前,印度和印度尼西亚的人均GDP虽然低于中国,但它们的经济正在快速增长,一些地区将达到发展高速铁路的条件。

问:"战略"为何特别强调项目的"生命全周期"及后期维护的可持续性?

程章斌:经验显示,后期维护很重要。如果未能准备好后期维护的预算资金,完工的基础设施就不能达到预期效应。因此,当一国政府提出希望亚投行为其修建新路时,我们总是要求政府承诺每年投入一定量的预算,确保道路能得到维护。我们在做成本效益分析时,也会将维护成本因素考虑进去,以此来看整体回报。政府是否有能力为基建的维护持续投入,是我们选择项目的一个重要考量。

设法带动私人投资

问:对私人投资者而言,投资交通基础设施面临的主要挑战是什么?

程章斌:不同私人投资群体面临的挑战不同。对养老基金和机构投资者而言,多数新兴市场基础设施投资风险大。他们可以通过跟踪"指数"来投资股市,但基础设施并没有一个确切的"指数"可供参考,一些私人投资者还需要每日向股东汇报股价变动等市场情况。你可以很容易地买到10亿美元的股票,但购买价值10亿美元的基础设施则复杂得多。正是由于这些原因,私人投资者较少投资基础设施。

对于这样的投资群体,解决方案是建立更多投资平台。逐项投资往往很麻烦,风险大并且成本高。若能将三四十个基础设施项目放在一个证券化平台上,风险就能够相应降低。他们可以通过购买证券化资产,来平摊这三四十个项目的风险。

而对商业银行而言,基础设施类贷款属于长期资产,令其面临较高的机会成本。为鼓励更多银行参与基础设施投资,一个方法就是进行资产回收。当基础设施贷款达到一定数额,该银行可在放贷三四年后卖掉一部分贷款,那么这笔贷款就不会在银行的资产负债表上待20多年了。因此,可将很多笔贷款捆绑在一起,转卖给私人投资者。

其他阻碍私人资本进入基础设施的因素还包括国家监管、政治风险、财务回报难以满足要求等。

问:亚投行如何发挥作用,带动私人资本投资?

程章斌:一般而言,亚投行会尽量把项目的一部分交给私人银行和私人投资者,而不是为整个项目提供贷款。此外,亚投行还会作为主要投资者投资证券化资产,从而鼓励其他私人投资者参与投资。我们与私人资本合作的形式非常多样,包括与私人银行联合投资,或投资基金、信托等金融平台。任何有助于吸引私人资本、为基础设施提供更多资金的投资形式,我们都愿意去尝试。

亚投行和其他国际银行有所不同,我们没有将开展主权项目和私营项目的团队分开。无论是主权项目,还是私营项目,都是由同一个团队进行考察和放贷。这对于PPP项目尤其有优势,因为我们可以灵活选择对政府、私营企业或国有企业放贷。这也符合刚才所谈到的在资金回报和社会、经济效益之间寻求一个平衡点。

针对PPP项目,亚投行能够做好项目的环境、国家经济、金融和法律等方面的评估;同时,作为一个有影响力的国际组织,我们的领导团队和成员国保持密切的沟通,这些都有助于减少非商业风险。

联合融资仍将是重要组成部分,未来我们会开展更多的联合融资,但希望其占总投资的比例逐步下降。亚投行希望能更多地牵头开展项目融资,带动其他的资金。

关注环境与债务可持续

问:与草案相比,在公众征询之后,"战略"主要做了哪些调整和修改?

程章斌:公众征询提出了三方面的意见。第一,希望亚投行能对环境影响进行整体分析。有人指出,分析不应仅限于项目本身,还应包括与该项目互联的交通项目对环境的影响,因为可能存在"项目本身没问题,但与其他项目整合便会产生负面影响"的情况。例如,两条公路连接之后,可能会导致野外生物无法通行。然而,要去调研其他我们并未投资的项目,是十分困难的,因此我们在调整后的"战略"中指出,鼓励项目所在国进行区域、项目群整体的环境影响分析。

第二,希望"战略"与各国可持续发展目标挂钩。亚投行支持国家可持续发展目标,但该目标属于国家层面的承诺,亚投行作为投资方不能"越俎代庖",以我们的指标来说明一个国家是否支持可持续发展。我们在战略中明确了这一点。

第三,希望亚投行能制定更多指标,尤其是二氧化碳排放量指标、完成减排的最终目标。但这实际上面临挑战,因为很多亚洲发展中国家的数据十分缺乏。我们在战略中作了一些调整,表示将继续致力于研究, 逐步建立这种能力。

问:在甄选、准备和执行交通基础设施项目时,亚投行如何遵循国际标准和"可持续"原则?

程章斌:亚投行全面遵循国际标准和"可持续"的原则。在环境保护或社会保障方面,亚投行与世界银行或其他国际组织的标准大概一致,采购政策公开透明,风险管理委员会对政治和腐败审查也作了明确规定。

未来几年,亚投行将关注与中国的金融公司或银行的合作机会。我们拥有环境、采购等方面的专家,中国的银行若与我们合作,到"一带一路"国家开展投资,将有助于提升"一带一路"项目的标准。

在债务可持续方面,我们关注IMF的国家报告,遵循IMF认定的"不能借贷"的情形和标准。我们也和IMF保持了磋商,一般会将规模较大的项目告知IMF,IMF也会与项目所在国讨论"可持续性"的相关问题。如果项目可能存在问题或IMF有较大担忧,也会告知我们。

值得注意的是,我们需要了解、分析国家的需求。如果各国都资金充足、没有债务,也就不会出现基础设施不足、需要外来投资的情况。因此,更重要的考量因素是:第一,项目是否能带动经济社会发展,帮助国家摆脱高债务的局面;第二,项目需要以"收费"来回收资金,避免加重国债。抓住这两点,高负债国家仍能继续用借款来发展。亚投行放贷的大部分交通项目,至少要有9%的经济回报率,有时可能达到两位数。

问:如何评估所投交通基础设施项目的环境可持续性?其他国际多边机构有哪些经验能够借鉴?

程章斌:目前,国际金融机构工作组讨论并采纳了以下几项原则。首先,由于二氧化碳是交通运输的主要排放物,交通运输可持续性应主要关注"二氧化碳的排放量",而不是其他的温室气体排放;其次,重点应放在使用基础设施的"交通运输工具"的排放上,且区别对待由新需求引发的或由交通运输模式转变导致的排放量增加;第三,衡量二氧化碳减排量应有一个基准线。这些都是可以借鉴的原则,亚投行将与其他国际金融机构合作,逐步增强我们的能力,并推动达成一致的标准。

目前世行等国际多边机构在能源领域的减排评估已较为成熟,有专家团队资源和计量系统,可统计各国因能源消费造成的二氧化碳排放,并且各国已有自己的"基准线",排放低于基准线则意味着排放达标。

但在交通基础设施领域,各国还没有统一的"基准线",并且数据匮乏,使得二氧化碳排放的衡量变得十分困难。其复杂性还在于,随着技术的发展,交通运输工具的二氧化碳排放可能逐年减少,那么"基准线"也需要不断更新。对于一个长达二十多年的交通基建项目而言,很难估算其在整个周期内的排放是否"达标",因为衡量的"基准线"每年都在变动,并且亚洲很多国家不能按时更新自己的"基准线"。

问:"战略"还提到,也将支持绿色创新和科技方面的项目,这包括哪些?

程章斌:路边充电基础设施,减少海港、机场能源消耗的技术,以及把铁路柴油引擎转为电源引擎等,都是亚投行支持的绿色科技项目。

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